為貫徹落實黨中央關(guān)于疫情要防住、經(jīng)濟(jì)要穩(wěn)住、發(fā)展要安全的決策部署，保障能源資源供應(yīng)安全，多途徑、差別化保障采礦用地合理需求，11月25日，自然資源部召開新聞通氣會發(fā)布《關(guān)于做好采礦用地保障的通知》（以下簡稱《通知》），對今后確保采礦用地合理需求、保障能源資源供應(yīng)安全有著現(xiàn)實指導(dǎo)意義。
長期以來，采礦項目落地周期很長問題的焦點主要集中在采礦用地上。國內(nèi)多個露天煤礦（哈爾烏素露天煤礦、寶日希勒露天煤礦等）都曾出現(xiàn)因“無地可用”而被迫停產(chǎn)，造成巨大的經(jīng)濟(jì)損失。一方面，用地審批手續(xù)涉及規(guī)劃空間、計劃指標(biāo)、占補平衡等諸多審批手續(xù)，程序復(fù)雜。一是礦區(qū)用地具有區(qū)位既定性。礦產(chǎn)資源及其附屬土地天然不可分割決定了采礦用地選址的唯一性。礦山企業(yè)生產(chǎn)車間及其附屬設(shè)施用地以采礦經(jīng)濟(jì)性和便利性為出發(fā)點，與礦區(qū)也具有明顯的重疊性和就近性，這與一般意義上的工業(yè)用地具有很大的不同，無法進(jìn)入政府規(guī)劃好的工業(yè)園區(qū)。二是我國85%的礦產(chǎn)資源賦存于農(nóng)村集體土地上，但根據(jù)《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十三條將農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的范圍限定在“國土空間規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地”，采礦用地的用途過渡性難以符合規(guī)劃編制的規(guī)則和目標(biāo)遵循，導(dǎo)致采礦用地往往存在于土地利用規(guī)劃設(shè)計在外，需要規(guī)劃調(diào)整的許可審批，周期長且程序復(fù)雜。三是在建設(shè)用地指標(biāo)總量控制約束下，規(guī)劃內(nèi)采礦用地與城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)形成一定的擠占關(guān)系，礦山項目用地大，往往一個縣區(qū)新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)都無法滿足一個露天采礦項目的用地需求。另一方面，存量采礦用地復(fù)墾修復(fù)缺乏有效的激勵機(jī)制，難以調(diào)動采礦企業(yè)的主動性。一般來講礦山企業(yè)的礦產(chǎn)資源開采結(jié)束之后，其采礦土地用途消失，完全可以通過治理復(fù)墾大部分土地可以回歸原用途。但工業(yè)用地轉(zhuǎn)成農(nóng)用地，二者的土地價格差異，從自身經(jīng)濟(jì)利益考慮，使得礦山企業(yè)退出建設(shè)用地土地占用沒有積極性。
《通知》主要針對建立采礦項目新增用地與復(fù)墾修復(fù)存量采礦用地相掛鉤的機(jī)制提出6項具體措施：統(tǒng)籌規(guī)劃用地規(guī)模和布局，鼓勵使用復(fù)墾修復(fù)騰退指標(biāo)辦理用地手續(xù)，允許復(fù)墾修復(fù)的新增耕地用于占補平衡，妥善處理權(quán)屬問題和利益關(guān)系，規(guī)范復(fù)墾修復(fù)驗收和地類認(rèn)定，強化組織實施和全過程監(jiān)管。
一、統(tǒng)籌規(guī)劃用地規(guī)模和布局。市縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間總體規(guī)劃要明確能源礦產(chǎn)資源安全底線管控要求，合理安排采礦項目新增用地的布局、規(guī)模和時序，對采礦項目新增建設(shè)用地和存量采礦用地（包括義務(wù)人滅失的歷史遺留廢棄采礦用地、存在義務(wù)人的已辦理建設(shè)用地審批手續(xù)的采礦用地）復(fù)墾修復(fù)作出空間安排，列出采礦項目清單。在符合“三區(qū)三線”管控規(guī)則的前提下，將采礦項目用地布局納入國土空間規(guī)劃“一張圖”，作為審批采礦項目新增用地的規(guī)劃依據(jù)。本措施第一次提出市縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間總體規(guī)劃要明確能源礦產(chǎn)資源安全底線管控要求，合理安排采礦項目新增用地的布局、規(guī)模和時序。將能源礦產(chǎn)資源開發(fā)放到國家安全戰(zhàn)略高度，解決了采礦用地不在規(guī)劃內(nèi)的建設(shè)用地上，需要規(guī)劃調(diào)整的許可審批，周期長且程序復(fù)雜問題。采礦用地不再無規(guī)劃可依，為已取得采礦權(quán)礦山企業(yè)報批采礦用地提供了有力依據(jù)，不再只是望“礦”興嘆。本措施的制定為采礦用地納入國土空間規(guī)劃探索積累了實踐經(jīng)驗，可為修訂《礦產(chǎn)資源法》提供實踐支撐。
二、鼓勵使用復(fù)墾修復(fù)騰退指標(biāo)辦理用地手續(xù)。采礦項目新增用地依法依規(guī)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，采礦企業(yè)可對本企業(yè)在本地區(qū)（省域范圍內(nèi)，下同）依法取得的采礦用地進(jìn)行復(fù)墾修復(fù)并使用騰退指標(biāo)，也可對本地區(qū)歷史遺留廢棄采礦用地進(jìn)行復(fù)墾修復(fù)并使用騰退指標(biāo)，新增建設(shè)用地面積不得高于復(fù)墾修復(fù)為農(nóng)用地的面積。該措施明確地方政府和采礦企業(yè)可以通過將采礦項目新增用地與復(fù)墾修復(fù)存量采礦用地相掛鉤，解決計劃指標(biāo)和耕地占補平衡問題。采礦企業(yè)自有的已辦理建設(shè)用地審批手續(xù)的存量采礦用地，在開采結(jié)束并復(fù)墾修復(fù)后，允許使用騰退的指標(biāo)，舉個例子，某礦山企業(yè)今年復(fù)墾修復(fù)存量采礦用地500畝，這500畝土地就可以置換礦山企業(yè)新項目需要新增用的建設(shè)用地指標(biāo)，不再擠占該地區(qū)計劃建設(shè)用地指標(biāo)。這一舉措激活了采礦企業(yè)復(fù)墾修復(fù)存量采礦用地的積極性，盤活復(fù)墾存量采礦用地，不僅滿足企業(yè)采礦用地合理需求，還很大程度上降低了企業(yè)新增項目用地成本。
三、允許復(fù)墾修復(fù)的新增耕地用于占補平衡。采礦企業(yè)將本企業(yè)依法取得的采礦用地或歷史遺留廢棄采礦用地復(fù)墾為可長期穩(wěn)定利用耕地的，經(jīng)核定報備后可用于本企業(yè)在本地區(qū)采礦項目落實占補平衡。該措施鼓勵引導(dǎo)礦山企業(yè)參與工礦廢棄地生態(tài)修復(fù)，按照“誰修復(fù)，誰受益”的原則，歷史遺留廢棄采礦用地，除政府外，鼓勵企業(yè)投資進(jìn)行復(fù)墾，礦山企業(yè)如果沒有存量采礦用地，也可以積極參與所在地歷史遺留廢棄采礦用地的復(fù)墾項目，騰退的指標(biāo)用于企業(yè)自身新采礦項目。
四、妥善處理權(quán)屬問題和利益關(guān)系。礦產(chǎn)資源開采確需征收土地的，應(yīng)當(dāng)符合《土地管理法》規(guī)定的土地征收公共利益用地情形。不符合法定可以征收情形的，可以在辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)后按照《土地管理法》規(guī)定通過集體建設(shè)用地土地使用權(quán)入股、聯(lián)營，或者按照國家統(tǒng)一部署通過集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市等方式保障采礦用地合理需求。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、國有土地使用權(quán)人使用自有土地采礦，只需辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。由于2019年新修訂的《土地管理法》縮小了征地范圍，除由政府組織實施的能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要用地外，大部分經(jīng)營性采礦用地已無法通過土地征收方式進(jìn)行供地。此外，采礦用地采礦生產(chǎn)完成后大部分土地可恢復(fù)原地類屬性，不具有建設(shè)用地的持續(xù)性，且采礦用地大部分在農(nóng)村。該項措施考慮到這些實際情況，提出了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、國有土地使用權(quán)人使用自有土地采礦，只需辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)用地路徑。
五、規(guī)范復(fù)墾修復(fù)驗收和地類認(rèn)定。存量采礦用地復(fù)墾修復(fù)應(yīng)因地制宜、實事求是確定土地用途，由地方自然資源主管部門會同有關(guān)部門依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、合同約定等進(jìn)行驗收。通過驗收的復(fù)墾修復(fù)地塊，經(jīng)年度國土變更調(diào)查或日常變更機(jī)制認(rèn)定地類和面積后，方可掛鉤使用。原則上應(yīng)先復(fù)墾修復(fù)、再使用騰退指標(biāo)。黨中央、國務(wù)院確定的涉及穩(wěn)增長和能源資源安全的采礦項目急需使用土地的，在采礦企業(yè)提供復(fù)墾修復(fù)方案或與政府簽訂騰退歸還指標(biāo)的協(xié)議，并承諾在一定期限內(nèi)（一般不超過2年）完成復(fù)墾修復(fù)并歸還騰退指標(biāo)后，可以先行使用。復(fù)墾修復(fù)后土地的管理，由各省（區(qū)、市）結(jié)合實際制訂實施細(xì)則。該舉措重在保供急需，且采礦企業(yè)難以在短時期復(fù)墾或通過其他方式獲得足量補充耕地的情況下，對于符合條件的重大項目，也可以承諾方式落實耕地占補平衡，解決采礦項目的補充耕地需求。同時，也明確了驗收監(jiān)管措施，要依據(jù)法律法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)及相關(guān)規(guī)定，嚴(yán)把復(fù)墾修復(fù)質(zhì)量關(guān)，特別要確保復(fù)墾修復(fù)形成的耕地及其他農(nóng)用地質(zhì)量達(dá)到土壤環(huán)境質(zhì)量要求和相關(guān)安全利用標(biāo)準(zhǔn)。
六、強化組織實施和全過程監(jiān)管。各?。▍^(qū)、市）要根據(jù)本通知要求結(jié)合實際制訂實施細(xì)則，對存量采礦用地復(fù)墾修復(fù)驗收和騰退指標(biāo)使用情況負(fù)總責(zé)。部做好政策實施情況監(jiān)管，定期開展抽查檢查，發(fā)現(xiàn)問題及時督促整改。省級以上自然資源主管部門要將采礦用地復(fù)墾修復(fù)騰退的指標(biāo)、空間位置和審批情況納入全國國土空間用途管制監(jiān)管系統(tǒng)實行統(tǒng)一管理。為了把好政策用好，避免違規(guī)風(fēng)險，該措施明確限定了存量采礦用地范圍、復(fù)墾修復(fù)質(zhì)量控制、復(fù)墾修復(fù)驗收管理具體要求，加強采礦用地復(fù)墾修復(fù)的全過程監(jiān)管。
總體來看，《通知》在現(xiàn)有政策基礎(chǔ)上多途徑、差別化統(tǒng)籌保障采礦用地合理需求，充分調(diào)動采礦企業(yè)和地方的積極性，堅持嚴(yán)格規(guī)范和保障服務(wù)并重，最大限度釋放政策紅利，這些具體措施充分體現(xiàn)了為穩(wěn)經(jīng)濟(jì)、促發(fā)展做好要素保障的政策導(dǎo)向。（揣新）
