踩在風(fēng)險(xiǎn)與發(fā)展蹺蹺板上，地方政府債務(wù)治理于2019年伊始尋求著新的平衡。
一方面，隨著“穩(wěn)增長(zhǎng)”成為政府當(dāng)前經(jīng)濟(jì)工作的首要任務(wù)之一，規(guī)范舉債的“前門”越開(kāi)越大。除了大幅增加地方政府專項(xiàng)債券規(guī)模，為“穩(wěn)增長(zhǎng)”提供有力支持之外，全國(guó)人大常委會(huì)近日也正式授權(quán)國(guó)務(wù)院提前下達(dá)2019年地方政府新增債務(wù)限額合計(jì)1.39萬(wàn)億元。這意味著2019年初地方政府就可以發(fā)債搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，也可以“借新還舊”緩解償債壓力，這將發(fā)揮政府債券資金對(duì)穩(wěn)投資、擴(kuò)內(nèi)需、補(bǔ)短板的重要作用，對(duì)沖經(jīng)濟(jì)波動(dòng)壓力。
提前下達(dá)的1.39萬(wàn)億元新增債務(wù)限額將分配給36個(gè)省份（自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市），這些省市再將各自獲得的部分新增債務(wù)限額下達(dá)給下轄市縣。
1月2日，浙江省財(cái)政廳提前下達(dá)了市縣新增債務(wù)限額609億元。浙江省財(cái)政廳稱，這將進(jìn)一步加快地方政府債券發(fā)行使用進(jìn)度，保障省委、省政府重大決策部署中的重大項(xiàng)目資金需求，更好發(fā)揮積極財(cái)政政策作用。
另一方面，沒(méi)有關(guān)嚴(yán)的地方政府違法違規(guī)舉債“后門”將嚴(yán)堵。去年底的全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議部署2019年財(cái)政工作時(shí)，三次提及防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，尤其是隱性債務(wù)。財(cái)政部近日印發(fā)的《地方政府債務(wù)信息公開(kāi)辦法》稱，希望通過(guò)增強(qiáng)地方政府債務(wù)信息透明度，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督，來(lái)嚴(yán)格防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。而規(guī)范發(fā)債額度大幅增加，并加快發(fā)債進(jìn)度，也將減弱地方違法違規(guī)舉債動(dòng)力。
專項(xiàng)債將破2萬(wàn)億元
2018年12月19日~21日，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議在北京召開(kāi)。會(huì)議指出，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行穩(wěn)中有變、變中有憂，外部環(huán)境復(fù)雜嚴(yán)峻，經(jīng)濟(jì)面臨下行壓力。對(duì)此，2019年積極財(cái)政政策要“加力增效”，具體舉措之一就是較大幅度增加地方政府專項(xiàng)債券規(guī)模。
為了穩(wěn)增長(zhǎng)，地方政府需要加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)“補(bǔ)短板”力度，而籌資的合法手段之一就是發(fā)行地方政府債券。地方政府債券分為一般債券和專項(xiàng)債券，前者是針對(duì)沒(méi)有收益的公益性項(xiàng)目發(fā)行且以一般公共預(yù)算收入還本付息的政府債券，后者則是有一定收益的公益性項(xiàng)目且以項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的政府性基金和專項(xiàng)收入還本付息的政府債券。
相比于地方政府一般債券，為有一定收益性項(xiàng)目籌資的專項(xiàng)債券規(guī)模增長(zhǎng)迅速。
根據(jù)財(cái)政部數(shù)據(jù)，2015年首次發(fā)行地方政府專項(xiàng)債券額度為1000億元；2016年增至4000億元；2017年這一數(shù)字是8000億元；2018年首次突破萬(wàn)億元，為13500億元。
不少券商預(yù)計(jì)，2019年這一額度將突破2萬(wàn)億元。比如海通證券(8.840, 0.08, 0.91%)就預(yù)計(jì)2019年地方政府新增專項(xiàng)債券規(guī)模在2.15萬(wàn)億~2.35萬(wàn)億元。
“地方政府專項(xiàng)債券規(guī)模大幅提高是合理的，因?yàn)樗馁Y金償還不是靠稅收，而主要靠項(xiàng)目自身收益，發(fā)債規(guī)模大小取決于市場(chǎng)需求，更多的是市場(chǎng)行為。目前債券市場(chǎng)需要穩(wěn)健的固定收益，地方政府專項(xiàng)債券很有吸引力?，F(xiàn)在判斷2019年專項(xiàng)債券額度還早，超過(guò)2萬(wàn)億元是有可能的。”中央財(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)公共財(cái)政與政策研究院院長(zhǎng)喬寶云告訴第一財(cái)經(jīng)記者。
財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，2018年前11個(gè)月地方政府一般債券發(fā)行利率為3.89%，專項(xiàng)債券發(fā)行利率為3.9%。2018年新增專項(xiàng)債券也全部順利發(fā)行。
依照慣例，2019年地方政府專項(xiàng)債券具體數(shù)字將在今年全國(guó)兩會(huì)上政府工作報(bào)告中披露，交全國(guó)人大審議后最終確定。
發(fā)債提速到一季度
盡管中央不斷增加地方政府債券額度，但由于制度原因，發(fā)債往往拖到下半年，影響了地方政府新增債券的穩(wěn)增長(zhǎng)效果。
“地方新增債務(wù)額度需要在3月全國(guó)兩會(huì)期間經(jīng)全國(guó)人大敲定后，再分配給各省份并由省級(jí)人大批準(zhǔn)，然后各省份再下達(dá)給市縣并經(jīng)同級(jí)人大批準(zhǔn)，因此真正發(fā)債要到五六月份之后?！鄙虾Ｘ?cái)經(jīng)大學(xué)鄭春榮教授告訴第一財(cái)經(jīng)。
財(cái)政部部長(zhǎng)劉昆在第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第七次會(huì)議上表示，近年來(lái)各地多數(shù)在5月左右調(diào)整預(yù)算，導(dǎo)致地方政府債券發(fā)行使用進(jìn)度偏慢，出現(xiàn)上半年無(wú)債可用、下半年集中發(fā)債的情況。
以2018年為例，1~4月全國(guó)沒(méi)有發(fā)行一只地方政府新增債券，第5個(gè)月才開(kāi)始有百余億元的新增債券發(fā)行，而2萬(wàn)億元的新增債券發(fā)行集中在6~10月。
對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)教授毛捷告訴第一財(cái)經(jīng)記者，地方債發(fā)行與使用期限錯(cuò)配，不利于充分發(fā)揮政府債券的使用效率、宏觀調(diào)節(jié)功能。同時(shí)，這種錯(cuò)位也造成了債券市場(chǎng)基礎(chǔ)資產(chǎn)供應(yīng)的大起大落，對(duì)市場(chǎng)的利率定價(jià)、投資資金流動(dòng)性、頭寸管理等帶來(lái)了一定的壓力，也可能擠壓債市其他基礎(chǔ)資產(chǎn)的發(fā)行和交易。
為解決這問(wèn)題，劉昆受國(guó)務(wù)院委托，希望全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)提前下達(dá)部分新增地方政府債務(wù)限額。
最終，為了加快地方政府債券發(fā)行使用進(jìn)度，保障重點(diǎn)項(xiàng)目資金需求，發(fā)揮政府債券資金對(duì)穩(wěn)投資、擴(kuò)內(nèi)需、補(bǔ)短板的重要作用，更好地發(fā)揮積極財(cái)政政策作用，保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第七次會(huì)議決定：在2019年3月全國(guó)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)當(dāng)年地方政府債務(wù)限額之前，授權(quán)國(guó)務(wù)院提前下達(dá)2019年地方政府新增一般債務(wù)限額5800億元、新增專項(xiàng)債務(wù)限額8100億元，合計(jì)13900億元。
鄭春榮認(rèn)為，提前下達(dá)債務(wù)限額可以讓地方債發(fā)行節(jié)奏更加平穩(wěn)有序，地方政府可以提前做好規(guī)劃，盡早安排重點(diǎn)工程項(xiàng)目推進(jìn)，有利于穩(wěn)增長(zhǎng)的實(shí)現(xiàn)。
喬寶云分析，本屆人大授權(quán)提前下達(dá)債務(wù)限額有五年期限，但未來(lái)延續(xù)的可能性很大，并會(huì)作進(jìn)一步完善，形成長(zhǎng)期制度。因?yàn)樘崆跋逻_(dá)地方債務(wù)限額，讓地方政府發(fā)債自然年度與預(yù)算年度周期相匹配，給地方政府發(fā)債應(yīng)對(duì)上半年經(jīng)濟(jì)形勢(shì)留下了空間，地方盡早“借新還舊”緩解了債務(wù)還本付息壓力，是積極財(cái)政政策的體現(xiàn)。
地方債嚴(yán)管高壓態(tài)勢(shì)不減
在防風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)下，地方政府債務(wù)嚴(yán)監(jiān)管高壓態(tài)勢(shì)不會(huì)削減。
“堅(jiān)持從嚴(yán)整治舉債亂象，對(duì)違法違規(guī)舉債融資行為，發(fā)現(xiàn)一起、問(wèn)責(zé)一起、通報(bào)一起，終身問(wèn)責(zé)、倒查責(zé)任。”劉昆在近期全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議上說(shuō)，2018年財(cái)政部門堅(jiān)持開(kāi)好“前門”、嚴(yán)堵“后門”，牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線，2019年將采取更有力措施有效防范化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。
2019年，中央大幅增加地方政府專項(xiàng)債券額度，并加快發(fā)債進(jìn)度，這其實(shí)更進(jìn)一步滿足地方基礎(chǔ)設(shè)施資金合理需求，也間接削弱了地方違法違規(guī)舉債動(dòng)機(jī)。
近日，財(cái)政部印發(fā)了《地方政府債務(wù)信息公開(kāi)辦法（試行）》，從2019年1月1日起各地需要詳細(xì)具體公布各類債務(wù)相關(guān)信息，包括違法而違規(guī)舉債擔(dān)保問(wèn)責(zé)結(jié)果，并強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制，財(cái)政部駐各地財(cái)政監(jiān)察專員辦事處對(duì)地方政府債務(wù)信息公開(kāi)履行日常監(jiān)督職能。
地方政府債務(wù)信息“陽(yáng)光化”，將更好地發(fā)揮社會(huì)公眾對(duì)地方政府舉債融資的監(jiān)督作用，在“問(wèn)責(zé)”高壓線下，地方違法違規(guī)舉債將寸步難行。
毛捷表示，地方政府只能發(fā)行政府債券來(lái)融資，通過(guò)提前下達(dá)新增債務(wù)限額開(kāi)大地方政府舉債的“前門”，通過(guò)信息公開(kāi)讓“前門”更規(guī)范、更科學(xué)。
溫來(lái)成認(rèn)為，2019年將依法規(guī)范地方債管理，治理思路依然是“開(kāi)前門，堵后門”。一方面，地方只能通過(guò)發(fā)債來(lái)融資，通過(guò)加大發(fā)債額度，提高發(fā)債進(jìn)度和資金使用效率、透明度，來(lái)滿足地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的合理資金需求。另一方面，在滿足地方合理的融資需求下，繼續(xù)加強(qiáng)問(wèn)責(zé)違法違規(guī)舉債擔(dān)保行為，化解存量隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，防范區(qū)域性系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。
喬寶云告訴第一財(cái)經(jīng)記者，2019年地方債監(jiān)管將更加嚴(yán)格，而且更加務(wù)實(shí)。比如，去年地方政府隱性債務(wù)在性質(zhì)上做了判斷之后，今年將通過(guò)多種途徑更加務(wù)實(shí)地逐步化解存量隱性債務(wù)，避免形成局部財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。
