□ 高培勇
從財(cái)政赤字、減稅降費(fèi)、擴(kuò)大支出這幾個(gè)主要政策變量觀察,今年我國(guó)的積極財(cái)政政策配置格局呈現(xiàn)出不少令人矚目的深刻變化。我國(guó)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段,我們不宜簡(jiǎn)單套用以往的理論來(lái)理解當(dāng)下的積極財(cái)政政策,也不宜簡(jiǎn)單套用以往的實(shí)踐來(lái)認(rèn)識(shí)當(dāng)下的積極財(cái)政政策,而要立足高質(zhì)量發(fā)展,按照變化了的理念、戰(zhàn)略加以理解和認(rèn)識(shí)。
面對(duì)經(jīng)濟(jì)下行壓力加大的復(fù)雜形勢(shì),在積極財(cái)政政策要加力提效的語(yǔ)境下,今年我國(guó)推出了一系列政策措施,對(duì)實(shí)現(xiàn)我國(guó)今年第一季度經(jīng)濟(jì)運(yùn)行良好開(kāi)局發(fā)揮了基礎(chǔ)性和支撐性的作用。
然而,仔細(xì)作一下有關(guān)積極財(cái)政政策理論和實(shí)踐的比較分析,就會(huì)發(fā)現(xiàn),與我們以往經(jīng)歷的積極財(cái)政政策實(shí)踐有所不同,也與此前人們圍繞積極財(cái)政政策的主張和建議有所不同,今年我國(guó)的積極財(cái)政政策配置格局呈現(xiàn)出不少令人矚目的深刻變化。
今年的增列赤字和提升赤字率是在穩(wěn)增長(zhǎng)和防風(fēng)險(xiǎn)之間實(shí)現(xiàn)平衡的一種結(jié)果
今年安排的財(cái)政赤字為2.76萬(wàn)億元,比去年增加3800億元;赤字率2.8%,比去年提升0.2個(gè)百分點(diǎn)。財(cái)政赤字的增列和赤字率的提升,顯然是基于應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)下行壓力考慮而實(shí)施的調(diào)控舉措。
不過(guò),宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本原理告訴我們,財(cái)政擴(kuò)張的力度并非取決于有無(wú)財(cái)政赤字,亦非取決于財(cái)政赤字總量,而只取決于財(cái)政赤字的邊際變化。照此理解,以3800億元的財(cái)政赤字增量和0.2個(gè)百分點(diǎn)的赤字率提升去對(duì)沖經(jīng)濟(jì)下行壓力,拋開(kāi)是否足以抵消下行壓力之類的問(wèn)題不說(shuō),至少以下兩個(gè)方面的事實(shí)是清晰的:
其一,對(duì)照10年之前和20年之前的應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)和應(yīng)對(duì)東南亞金融危機(jī)的實(shí)踐,特別是帶有“大水漫灌”特征的強(qiáng)刺激做法,今年的財(cái)政赤字增量數(shù)字和赤字率提升水平和緩得多。這表明,今年財(cái)政赤字的增列和赤字率的提升固然可以視作積極財(cái)政政策加力提效的標(biāo)識(shí),但總體說(shuō)來(lái),它終歸屬于有節(jié)制的財(cái)政擴(kuò)張、有節(jié)制的加力提效。
其二,對(duì)照此前不少人關(guān)于較大規(guī)模增列財(cái)政赤字和較大幅度提升赤字率的主張或建議,特別是對(duì)照那些不惜跨越3%赤字率紅線的呼吁和論證,今年實(shí)際安排的財(cái)政赤字增量數(shù)額和赤字率提升水平與其有著相當(dāng)大的距離。這表明,今年財(cái)政赤字的增列和赤字率的提升固然體現(xiàn)了積極財(cái)政政策加力提效的要求,但總體說(shuō)來(lái),它終歸是在對(duì)財(cái)政赤字保持足夠敬畏條件下的積極財(cái)政政策加力提效。
退一步講,即便將政府性基金預(yù)算項(xiàng)下的那2.15萬(wàn)億元地方政府專項(xiàng)債一并計(jì)算在內(nèi),從而算一般公共預(yù)算和政府性基金預(yù)算的赤字綜合賬,還是可以發(fā)現(xiàn),按綜合口徑計(jì)算的“實(shí)際”赤字率雖然突破了3%,但注意到這實(shí)為確保按一般公共預(yù)算口徑計(jì)算的“名義”赤字率不突破3%紅線的巧妙安排,體現(xiàn)了以“名義”赤字率的控制來(lái)穩(wěn)定預(yù)期、穩(wěn)住預(yù)期的強(qiáng)烈意圖。說(shuō)到底,這種安排終歸是有節(jié)制的財(cái)政擴(kuò)張思維的結(jié)果,終歸屬于對(duì)財(cái)政赤字保持足夠敬畏思維的反映。
以有節(jié)制的財(cái)政擴(kuò)張、保持對(duì)財(cái)政赤字足夠敬畏的財(cái)政擴(kuò)張來(lái)應(yīng)對(duì)復(fù)雜嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)下行壓力,無(wú)疑是今年積極財(cái)政政策配置格局的一個(gè)突出變化。
這啟示我們,對(duì)于今年的財(cái)政赤字以及赤字率,要從兩個(gè)維度來(lái)認(rèn)識(shí):一方面要看到為應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)下行壓力而增列了3800億元的財(cái)政赤字,并提升了0.2個(gè)百分點(diǎn)的赤字率;另一方面還要看到,基于防范金融風(fēng)險(xiǎn)的考慮而將財(cái)政赤字的增列和赤字率的提升分別控制在了3800億元和0.2個(gè)百分點(diǎn)的水平,并非不計(jì)代價(jià)、不問(wèn)成本的增列和提升。換言之,增列赤字和提升赤字率的考量已被置于充分評(píng)估當(dāng)下我國(guó)面臨的金融風(fēng)險(xiǎn)基礎(chǔ)之上,同確保打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)直接掛鉤。如此的安排,實(shí)系在穩(wěn)增長(zhǎng)和防風(fēng)險(xiǎn)之間實(shí)現(xiàn)平衡的一種結(jié)果。
今年的減稅降費(fèi)是“注重以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的辦法穩(wěn)需求”的具體體現(xiàn)
今年實(shí)施的減稅降費(fèi)規(guī)模高達(dá)近2萬(wàn)億元。就規(guī)模和力度而言,無(wú)疑是空前的。進(jìn)一步看,倘若深入到今年減稅降費(fèi)的操作層面,還可發(fā)現(xiàn),作為一項(xiàng)旨在應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)下行壓力的舉措,其運(yùn)行機(jī)理和行動(dòng)路線,既有別于我們以往的減稅降費(fèi)實(shí)踐,也與此前不少人主張或建議的減稅降費(fèi)方案有所不同:
其一,注意到近2萬(wàn)億元減稅降費(fèi)所涉及的重頭是增值稅而非企業(yè)所得稅,可以說(shuō),有別于以往的實(shí)踐和此前不少人的主張或建議,今年的減稅降費(fèi),其主要目的是給企業(yè)降成本而非擴(kuò)需求。再注意到增值稅的減少主要是通過(guò)稅率的降低實(shí)現(xiàn)的,增值稅稅率的降低又主要體現(xiàn)在適用于制造業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)稅率上(從16%降至13%),也可以進(jìn)一步說(shuō),今年的減稅降費(fèi),其主要目的是給實(shí)體經(jīng)濟(jì)部門而非其他部門降成本。
其二,注意到近2萬(wàn)億元減稅降費(fèi)規(guī)模與3800億元財(cái)政赤字增量之間的巨大差距,可以說(shuō),有別于以往的實(shí)踐和此前不少人的主張或建議,今年的減稅降費(fèi),主要不是以增列赤字、增發(fā)國(guó)債辦法來(lái)支撐的。再注意到在減稅降費(fèi)的同時(shí),中央財(cái)政一般性支出壓減5%以上、三公經(jīng)費(fèi)再壓減3%左右、長(zhǎng)期閑置資金一律收回、增加特定金融機(jī)構(gòu)和央企上繳利潤(rùn)以及地方政府主動(dòng)挖潛、優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)等方面的行動(dòng)相繼推出,也可以進(jìn)一步說(shuō),今年的減稅降費(fèi),其主要的財(cái)源支撐在于“節(jié)用裕民”——與削減政府支出相掛鉤,以政府的“緊日子”換取企業(yè)的“好日子”。
其三,注意到近2萬(wàn)億元減稅降費(fèi)系通過(guò)稅費(fèi)制度改革而非政策調(diào)整的途徑加以實(shí)施,可以說(shuō),有別于以往的實(shí)踐和此前不少人的主張或建議,今年的減稅降費(fèi)并非臨時(shí)性的操作,而是立足于長(zhǎng)久之計(jì)的減和降,系持續(xù)有效的行動(dòng)。再注意到舉凡改革行動(dòng)往往要與既定改革規(guī)劃相掛鉤,循著既定改革方向而展開(kāi),也可以進(jìn)一步說(shuō),今年的減稅降費(fèi),主要不是著眼于熨平經(jīng)濟(jì)周期的短期安排,而系立足于解決經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的結(jié)構(gòu)性矛盾、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康平穩(wěn)發(fā)展的長(zhǎng)期戰(zhàn)略。
以給實(shí)體經(jīng)濟(jì)降成本為主要目標(biāo)、以節(jié)用裕民為支撐財(cái)源和以制度變革為實(shí)施途徑的減稅降費(fèi)來(lái)應(yīng)對(duì)復(fù)雜嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)下行壓力,顯然是今年積極財(cái)政政策配置格局的另一個(gè)突出變化。
這啟示我們,對(duì)于今年的減稅降費(fèi)操作,亦應(yīng)從兩個(gè)維度加以認(rèn)識(shí):一方面要看到為應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)下行壓力而實(shí)施的減稅降費(fèi)近2萬(wàn)億元,其規(guī)模和力度空前;另一方面也要看到這近2萬(wàn)億元的減稅降費(fèi),在歸宿點(diǎn)、支撐財(cái)源以及實(shí)施途徑上都有特別講究,而并非“一鍋煮”“一勺燴”。換言之,減稅降費(fèi)的主要目標(biāo)已不僅是“擴(kuò)需求”,而是在原有“擴(kuò)需求”的基礎(chǔ)上,添加了“降成本”,且以后者為主。如此的安排,實(shí)系“注重以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的辦法穩(wěn)需求”的具體體現(xiàn)。
今年的擴(kuò)大支出操作是發(fā)揮政府投資兼容穩(wěn)定需求、優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)關(guān)鍵作用而推出的舉措
在積極財(cái)政政策語(yǔ)境下的擴(kuò)大政府支出操作,主要表現(xiàn)為擴(kuò)大政府投資。在中央財(cái)政層面,今年安排的中央預(yù)算內(nèi)投資為5776億元,比去年增加400億元。除此之外,在地方財(cái)政層面,今年安排的地方政府專項(xiàng)債券為2.15萬(wàn)億元,比去年增加8000億元,其中的大部分可用于重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)資金支持。兩個(gè)層面的政府投資相加,其規(guī)模和力度雖不能算小,但透過(guò)規(guī)模和力度深入到投資支出的具體領(lǐng)域和項(xiàng)目,并同以往的實(shí)踐和此前不少人主張或建議的擴(kuò)大投資方案相比較,可以歸結(jié)出其間的兩個(gè)方面變化:
其一,今年特別強(qiáng)調(diào)的是擴(kuò)大“有效投資”、堅(jiān)決取消無(wú)效支出,更加注重的是重點(diǎn)項(xiàng)目投資。立足緊扣國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略、加快實(shí)施一批重點(diǎn)項(xiàng)目的要求,被視為“有效投資”并成為今年擴(kuò)大投資重點(diǎn)的項(xiàng)目包括:完成鐵路投資8000億元、公路水運(yùn)投資1.8萬(wàn)億元,再開(kāi)工一批重大水利工程,加快川藏鐵路規(guī)劃建設(shè),加大城際交通、物流、市政、災(zāi)害防治、民用和通用航空等基礎(chǔ)設(shè)施投資力度,加強(qiáng)新一代信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。
其二,今年特別強(qiáng)調(diào)的是將擴(kuò)大投資與“補(bǔ)短板”相對(duì)接、圍繞著“補(bǔ)短板”而展開(kāi),更加注重的是投資的結(jié)構(gòu)效應(yīng)。立足精準(zhǔn)“補(bǔ)短板”、加快補(bǔ)上經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重要領(lǐng)域短板的要求,被視為“短板”并進(jìn)入今年擴(kuò)大投資視野的項(xiàng)目,除了上述列舉的“有效投資”外,基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的諸方面短板亦包含在內(nèi),其中包括城際交通、物流、市政基礎(chǔ)設(shè)施以及農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施等。
以擴(kuò)大“有效投資”、加大“補(bǔ)短板”力度作為今年擴(kuò)大投資操作的重點(diǎn),并以此應(yīng)對(duì)復(fù)雜嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)下行壓力,是今年積極財(cái)政政策配置格局的第三個(gè)突出變化。
這啟示我們,對(duì)于今年的擴(kuò)大投資操作,應(yīng)從兩個(gè)維度加以認(rèn)識(shí):一方面要看到為應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)下行壓力而擴(kuò)大的政府投資規(guī)模和力度并非一個(gè)小數(shù);另一方面也要看到,擴(kuò)大的投資鎖定的是“有效投資”和“補(bǔ)短板”領(lǐng)域與項(xiàng)目,而并非“眉毛胡子一把抓”“撿到籃里便是菜”。換言之,擴(kuò)大投資操作已不再單純瞄準(zhǔn)于“量”,而是同供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革聯(lián)系起來(lái),落實(shí)于“結(jié)構(gòu)調(diào)整”項(xiàng)目。如此的安排,實(shí)系發(fā)揮政府投資兼容穩(wěn)定需求、優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)關(guān)鍵作用而推出的舉措。
此積極財(cái)政政策非彼積極財(cái)政政策,“積極”二字不再簡(jiǎn)單等同于“擴(kuò)張”
從財(cái)政赤字到減稅降費(fèi),再到擴(kuò)大支出,對(duì)于積極財(cái)政政策所涉及的主要政策變量越是近觀細(xì)察,就越是發(fā)現(xiàn),相對(duì)于以往的理論分析和實(shí)踐樣板,當(dāng)下的積極財(cái)政政策配置格局已經(jīng)悄然發(fā)生變化。
雖然積極財(cái)政政策的稱謂未變,繼續(xù)實(shí)施的積極財(cái)政政策還要加力提效,但在我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段并以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線的今天,“積極”二字已不再簡(jiǎn)單等同于“擴(kuò)張”,而是在原有“擴(kuò)大內(nèi)需”意義的基礎(chǔ)上,賦予了其“結(jié)構(gòu)調(diào)整”的新內(nèi)涵,從而讓積極財(cái)政政策同時(shí)在擴(kuò)大內(nèi)需和結(jié)構(gòu)調(diào)整上發(fā)揮更大作用。
鑒于此積極財(cái)政政策非彼積極財(cái)政政策,故不宜簡(jiǎn)單套用以往的理論來(lái)理解當(dāng)下的積極財(cái)政政策,也不宜簡(jiǎn)單套用以往的實(shí)踐來(lái)認(rèn)識(shí)當(dāng)下的積極財(cái)政政策?？偠灾?以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)思想為指導(dǎo),將積極財(cái)政政策納入推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的棋局之上,按照變化了的理念、戰(zhàn)略加以理解和認(rèn)識(shí),系做好當(dāng)下經(jīng)濟(jì)工作的必由之路。
(作者系中國(guó)社會(huì)科學(xué)院副院長(zhǎng)、學(xué)部委員)
