文/梁發(fā)芾

　　作者為財(cái)稅史學(xué)者

　　在強(qiáng)勢(shì)的地方政府面前,僅憑開(kāi)展民意調(diào)查、成立決策咨詢委員會(huì)、舉行聽(tīng)證會(huì)這些軟弱無(wú)力的做法,能約束住地方政府嗎?

　　上海財(cái)經(jīng)大學(xué)教授朱為群近日在《稅務(wù)研究》上發(fā)表《構(gòu)建房地產(chǎn)稅改革收支相連決策機(jī)制的探討》,建議未來(lái)房地產(chǎn)稅應(yīng)該建立收支相連決策機(jī)制,將房地產(chǎn)稅的收入和支出捆綁在一起,以達(dá)到限制稅額過(guò)度增長(zhǎng),提高納稅人遵從等目的。

　　所謂“收支相連”,就是將特定的稅收用于特定的目的,將收入和支出掛鉤,通俗地講就是?？顚Ｓ?。這種指定特定用途的模式,在歷史上并不少見(jiàn),在西方歷史上,曾經(jīng)十分普遍。如英國(guó)很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi),稅收往往是為戰(zhàn)爭(zhēng)融資的債務(wù)提供擔(dān)保,一旦某項(xiàng)稅收償清了該項(xiàng)債務(wù),該項(xiàng)稅收也就停止征收了;稅收也只用于某種特定的目的,一旦目的實(shí)現(xiàn),稅收也就停征。19世紀(jì)中期,這種方法被英國(guó)首相格萊斯頓廢除。政府每項(xiàng)支出都有特定的稅收予以保證,?？顚Ｓ?實(shí)際上使財(cái)政變得十分僵硬,不能很好發(fā)揮功能。有些收入可能超過(guò)特定用途的需要量,但超出部分不能調(diào)劑到別的項(xiàng)目,而有些收入可能不夠特定支出的數(shù)量,但也不能從別的收入來(lái)源予以調(diào)劑。格萊斯頓政府禁止為特定收入進(jìn)行稅收擔(dān)保的辦法,將政府所有收入納入一個(gè)統(tǒng)一的資金池,所有的支出都經(jīng)過(guò)預(yù)算過(guò)程,從這統(tǒng)一資金池分配資金,統(tǒng)籌使用。這樣就提高了財(cái)政資金使用的效率和靈活性。

　　雖然專款專用、收支相連的財(cái)政管理辦法不是高效率的管理辦法,不過(guò)目前一些國(guó)家仍然還有這種征管模式,而且我國(guó)法律也未禁止此種管理模式,所以,未來(lái)的房地產(chǎn)稅是否應(yīng)該采用此種征管模式,也值得討論。而筆者關(guān)注的是,第一,地方政府是否急需開(kāi)征房地產(chǎn)稅為公共服務(wù)提供資金,第二,“收支相連”辦法能否限制地方政府的稅收擴(kuò)張行為,第三,“收支相連”模式對(duì)房地產(chǎn)稅的具體特點(diǎn)有什么影響。

　　朱教授認(rèn)為,“基層公共機(jī)構(gòu)征收的財(cái)產(chǎn)稅主要用于公立學(xué)校、城市街道、鄉(xiāng)村公路、治安、消防等當(dāng)?shù)毓伯a(chǎn)品和服務(wù)的提供”,因此,未來(lái)的房地產(chǎn)稅應(yīng)該用于以上各方面,開(kāi)征房地產(chǎn)稅以后,這些方面的支出就應(yīng)該由房地產(chǎn)稅來(lái)負(fù)擔(dān)。我們知道,現(xiàn)在,基層政府如縣區(qū)政府,盡管可能資金緊張,但以上這些方面的公共產(chǎn)品和服務(wù)的資金還是基本有保障的。作為納稅人,我們繳納的種種稅收和費(fèi)用(包括購(gòu)房時(shí)繳納的土地出讓金等),有些歸于地方政府,有些雖然作為國(guó)稅征收但又通過(guò)轉(zhuǎn)移支付回到地方。如果公立學(xué)校、城市街道、鄉(xiāng)村公路、治安、消防等當(dāng)?shù)毓伯a(chǎn)品和服務(wù)的支出費(fèi)用,全部交由房地產(chǎn)稅來(lái)保障,那么,那些本來(lái)用于這些支出的財(cái)政資金,包括土地出讓金、城建稅、教育費(fèi)附加和地方教育費(fèi)附加等專門用于地方教育和城建的收入,將會(huì)用于什么地方?如果房地產(chǎn)稅專門用于為如上公共服務(wù)和產(chǎn)品作保障,那么,以后我們還需要繼續(xù)繳納土地出讓金以及城建稅、教育費(fèi)附加和地方教育費(fèi)附加等稅費(fèi)嗎?如果這些稅收繼續(xù)征收,且能基本滿足地方公共服務(wù)需要,那么,“收支相連”的房地產(chǎn)稅就沒(méi)有必要,除非其他的征收被減免。

　　第二,“收支相連”辦法,能否限制地方政府的不當(dāng)稅收行為。朱教授認(rèn)為,未來(lái)的房地產(chǎn)稅將對(duì)地方政府充分授權(quán),因而地方對(duì)房地產(chǎn)稅的具體實(shí)施享有一定的決策權(quán),“一旦將來(lái)的房地產(chǎn)稅由地方自主決策,如何防止其不當(dāng)擴(kuò)張收入規(guī)模,需要有相應(yīng)的約束機(jī)制”,而“收支相連”就是這樣的約束機(jī)制。朱教授認(rèn)為,“信息公開(kāi)和公眾參與是兩個(gè)關(guān)鍵的實(shí)質(zhì)性要求”,對(duì)于公眾參與,他提出三點(diǎn)建議:開(kāi)展民意調(diào)查、成立決策咨詢委員會(huì)、舉行聽(tīng)證會(huì),通過(guò)持續(xù)不斷的參與體驗(yàn),逐漸培養(yǎng)公眾的參與習(xí)慣和能力。朱教授的建議盡管非常好,但我認(rèn)為,這樣的辦法仍然不足以約束地方政府?dāng)U張收入的權(quán)力。

　　約束地方政府?dāng)U張收入規(guī)模的權(quán)力,需要真正管用的體制機(jī)制。誠(chéng)如朱教授所說(shuō),“收支相連”的房地產(chǎn)稅正如住宅小區(qū)收取的物業(yè)費(fèi),其繳納和受益的直接相關(guān)性強(qiáng),公眾參與和監(jiān)督的積極性會(huì)高一些。但是,如果沒(méi)有更好的體制機(jī)制的保障,這種參與和監(jiān)督的積極性可能也起不到作用。這只要看看目前各地物業(yè)費(fèi)的糾紛就清楚了。給業(yè)主提供物業(yè)服務(wù)的物業(yè)公司,不過(guò)就是一個(gè)企業(yè)經(jīng)營(yíng)者,并無(wú)其他特權(quán),但就是這樣的物業(yè)公司,往往也比業(yè)主更為強(qiáng)勢(shì),對(duì)于物業(yè)公司提出的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和要求,業(yè)主基本上沒(méi)有什么討價(jià)還價(jià)的余地。那么,在強(qiáng)勢(shì)的地方政府面前,僅憑開(kāi)展民意調(diào)查、成立決策咨詢委員會(huì)、舉行聽(tīng)證會(huì)這些軟弱無(wú)力的做法,能約束住地方政府嗎? 約束政府的征稅權(quán)用稅權(quán),需要一整套非常細(xì)致而完善的體制機(jī)制,而這恰恰是目前我們所不具備的。

　　第三,“收支相連”制度會(huì)對(duì)房地產(chǎn)稅帶來(lái)什么影響?“收支相連”與征稅的受益原則緊密相連,人們受益于地方政府提供的服務(wù),因而必須繳納房地產(chǎn)稅。如果一個(gè)地方的公共設(shè)施完善,學(xué)校教育質(zhì)量高超,社會(huì)治安良好,那么,這個(gè)地方的住房也會(huì)有更好的價(jià)格或租價(jià)。居住者也會(huì)由此受益,多繳稅是應(yīng)該的。但這樣的情況下,房地產(chǎn)稅更應(yīng)該是受益稅或使用稅,與所有權(quán)關(guān)系不大了。住在自家住房的房主自然應(yīng)該納稅,而居住在租住住房中的租客,不是也應(yīng)該納稅嗎? 有什么理由向房主征收出租給他人居住的住房的稅收呢? 還有,不少人建議對(duì)多套房征收懲罰性的累進(jìn)稅,但按照受益理論,對(duì)多套房征收累進(jìn)稅也失去了理由,因?yàn)樗硎艿墓卜?wù)并未隨住房套數(shù)的增加而累進(jìn)增加。由此,通過(guò)房地產(chǎn)稅進(jìn)行收入再分配的功能,也就不能實(shí)現(xiàn)了。這就是說(shuō),如果選擇“收支相連”征收房地產(chǎn)稅,那么,房地產(chǎn)稅的某些選項(xiàng)就要受到限制。

　　總之,如果未來(lái)的房地產(chǎn)稅實(shí)行“收支相連”的模式,可以肯定,它可能會(huì)增加人們對(duì)房地產(chǎn)稅的認(rèn)同度和遵從度,但它一定不是一種高效的稅收征管方法;如果不進(jìn)行相應(yīng)的體制改革,這種方法并不能約束地方政府的增收擴(kuò)權(quán)行為;而這種模式下,房地產(chǎn)稅將完全是一種受益稅,限制其再分配功能的實(shí)現(xiàn)。